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La dismissione del patrimonio immobiliare degli Enti Previdenziali Pubblici è stata avviata a seguito del D.lgs 104/96 emanato dal Governo su delega del Parlamento i base alla Legge 335/95 e successivamente si è sviluppata con la Legge 410/2001 che ha consentito il ricorso alle operazioni finanziarie di cartolarizzazione, effettuate tramite la società veicolo S.c.i.p. S.r.l. costituita dallo stesso Ministero dell’Economia.

Delle circa 92.000 unità immobiliari cartolarizzate, ad oggi risulta ancora un residuo di unità immobiliari vincolate alla dismissione i cui conduttori, spesso ex dipendenti degli stessi enti ed in molti casi ultraottantenni, vi abitano a partire dagli anni cinquanta/sessanta e da tempi immemorabili attendono di poter giungere ad esercitare un diritto di riscatto sull’immobile da essi condotto in locazione, grazie all’introduzione dell'obbligo degli Enti previdenziali pubblici di porre in vendita il proprio patrimonio immobiliare.

Accanto al riconoscimento del diritto di opzione e prelazione all’acquisto dell’immobile locato anche nella prospettiva dell’attuazione di un diritto primario e di valenza costituzionale, quale è il diritto all’abitazione, la scelta operata del legislatore con la prima disciplina sulla dismissione degli immobili degli enti previdenziali (D.lgs. 104/1996) fu quella di prevedere che la vendita avvenisse al valore catastale moltiplicato per cento, e che la dismissione fosse completata entro cinque anni, cosa che poi non è avvenuta.

Pertanto, al fine di accelerare le vendite, è poi intervenuta la Legge 410/2001 che ha avviato le operazioni di cartolarizzazione SCIP 1 e SCIP 2 attraverso la società veicolo SCIP S.r.l. e confermato l’obbligo degli Enti previdenziali di dismettere il loro patrimonio immobiliare nonchè la spettanza del diritto di opzione per i conduttori accordando uno sconto del 30% sul valore di mercato degli immobili oltre ad uno sconto variabile dal 10 al 15% in relazione alla propensione all'acquisto degli inquilini per singolo fabbricato, ma ha escluso che tali sconti potessero applicarsi alla specifica categoria degli immobili di pregio, elaborata in quella occasione.

Il legislatore ha successivamente emanato la Legge 104/2004, con la quale ha inteso evitare che i conduttori che avessero manifestato la volontà di acquisto entro il 31 ottobre 2001, subissero i ritardi amministrativi degli Enti nel disporre le vendite, con la conseguente lievitazione dei prezzi, in un periodo di crescente bolla immobiliare stabilendo che il prezzo degli immobili deve essere comunque fissato secondo il valore degli stessi al 31 ottobre 2001, e a tale fine sono stati previsti appositi coefficienti di riparametrazione a quella data dei valori di mercato degli immobili.

L'interpretazione che gli enti hanno dato a tale norma è stata quella di escludere gli inquilini degli immobili di pregio anche dall'applicazione del prezzo di mercato al 2001 nonostante avessero anch'essi manifestato la volontà di acquisto dei rispettivi appartamenti come tutti gli altri.

Le vendite sono così proseguite fino a quando l'art. 43 bis della legge 14 del 2009 ha poi disposto la cessazione delle cartolarizzazioni (rivelatesi un fallimento) trasferendo il patrimonio immobiliare invenduto agli enti originari proprietari, che subentrano alla SCIP (posta in liquidazione), con l'obbligo di promuovere la definizione del contenzioso in materia immobiliare privilegiando soluzioni transattive o di bonario componimento.

Mentre l'Inail e l'Inpdap proseguono le vendite, l'allora presidente dell'Inps Mastrapasqua, con determinazione n. 109 del 25 giugno 2009, decide di dotarsi di una nuova strategia per la gestione e la valorizzazione del patrimonio immobiliare da reddito attraverso la costituzione di un Fondo Immobiliare ad apporto privato a cui devolvere il patrimonio dell'Istituto, bloccando di fatto tutte le vendite programmate dei beni già cartolarizzati restituiti dalla Scip.

Successivamente, con la direttiva interministeriale del 10 febbraio 2011 (pubblicata sulla G.U.R.I. n. 135 del 13 giugno 2011), il Governo interviene disponendo che, per gli immobili retrocessi agli stessi enti a seguito della messa in liquidazione della Scip S.r.l., “occorre procedere alla loro dismissione nel rispetto delle procedure già previste favorendo soluzioni transattive che consentano di stipulare contratti di compravendita che prevedano un corrispettivo pari al valore di mercato dell’immobile, determinato a suo tempo dall’Agenzia del Territorio, con il versamento di una quota parte di tale prezzo. La corresponsione del saldo, oltre agli interessi e alla rivalutazione monetaria sarà legata alla risoluzione in sede giurisdizionale delle cause pendenti. In questo modo, l’Ente incasserà una parte del valore degli immobili senza rinunciare ai propri interessi che verranno tutelati nelle sedi opportune”.

Con l'articolo 8, comma 2 della legge 135/2012, viene sancito per l'Inps l'obbligo di "prevedere" il conferimento del proprio patrimonio immobiliare da reddito al Fondo di investimento immobiliare ad apporto della costituenda Società di Gestione del Risparmio del Ministero dell'Economia e Finanze con l'obiettivo di "pervenire alla completa dismissione del patrimonio, nel rispetto dei vincoli di legge ad esso applicabili".

L'intenzione del legislatore con la norma del 2012, contrariamente a quanto aveva deciso Mastrapasqua, con il conferimento del patrimonio ad un fondo ad apporto privato, era quello di obbligare l'Inps a conferire il suo patrimonio al fondo immobiliare della costituenda Invimit, SGR pubblica (istituita ai sensi dell'art. 33, della legge 111 del 2011) ma sempre nel rispetto della legge 410 del 2001.

L'intento era quindi far proseguire le vendite degli immobili residenziali direttamente agli inquilini titolari del diritto di opzione e prelazione, mentre tutto il restante patrimonio da reddito sarebbe dovuto confluire in un fondo immobiliare di natura pubblica o non privato come aveva deciso l'Inps.

L'Inps, il cui patrimonio da reddito è composto da abitazioni, uffici, locali commerciali, negozi, magazzini e terreni, ha invece utilizzato la suddetta norma per bloccare le vendite dirette agli inquilini degli immobili residenziali anche quelli degli altri enti (Inpdap, Inpdai, ecc...), nel frattempo incorporati dall'Inps e che stavano proseguendo con le vendite.

La norma però, non impediva all'ente di vendere gli immobili residenziali ex cartolarizzati direttamente agli inquilini proprio nel rispetto della legge 410 del 2001 che tra l'atro, all'art. 4, prevede espressamente che gli immobili residenziali non possono confluire nei fondi immobiliari: "il Ministero dell’economia e delle finanze è autorizzato a promuovere la costituzione di uno o più fondi comuni di investimento immobiliare, conferendo beni immobili a uso diverso da quello residenziale..."

Inoltre anche, il decreto Ministeriale del 5 febbraio 2014 pubblicato in G.U. n. 65 del 19 marzo 2014, nell’autorizzare il possibile conferimento del patrimonio immobiliare Inps ad un fondo della società pubblica “Inv.Im.It” Sgr, di proprietà del Ministero dell’economia e delle finanze, richiamando l'art. 4 della legge n. 410 del 2001, ha escluso ancora una volta gli immobili residenziali dal conferimento ai fondi immobiliari.

Infine, l'art. 20, comma 4 della legge 164 del 2014 ha stabilito che, anche in caso di conferimento degli immobili del patrimonio abitativo dell'Inps ai fondi immobiliari di cui al decreto citato in precedenza, continuano ad applicarsi le tutele e le garanzie per gli inquilini previste dai commi da 3 a 20 dell'art.3 della legge n. 410 del 2001.

E' evidente che l'ingiustificato blocco delle vendite degli immobili residenziali da parte dell'Inps, dopo la fine delle operazioni di cartolarizzazione e la restituzione degli immobili invenduti agli enti, ha causato gravi incertezze e danni agli inquilini ai quali è stato fin'ora negato il diritto di opzione all'acquisto della piena proprietà o quantomeno dell'usufrutto dell'abitazione in cui vivono da oltre 50 anni e nonostante essi abbiano ripetutamente negli anni manifestato la volontà di acquisto della stessa.

Gli inquilini hanno subito quindi un ingente danno economico per aver continuato a pagare (sotto forma di indennità di occupazione) il corrispettivo della locazione degli immobili vincolati alla dismissione a fronte di contratti scaduti (ormai da quasi 15 anni) e non rinnovabili.

Se l'Inps avesse proseguito con le vendite dirette degli immobili, gli inquilini avrebbero già potuto trasformare (sin dal 2009) il pagamento della indennità di occupazione in rata di mutuo mentre, con il trascorrere del tempo, anche i loro risparmi a causa della crisi sono stati erosi.

Inoltre i pagamenti delle suddette indennità di occupazione affluiscono in gran parte nelle casse delle società che gestiscono il patrimonio immobiliare dell'ente (Romeo e Igei Spa in liquidazione) con l'unico effetto (negativo) di produrre perdite milionarie nel bilancio dell'Inps (solo nel 2015 secondo la corte dei conti la perdita è stata di 71 milioni di euro).

L'articolo 38, comma 2 della manovra correttiva 2017 (D.L. 24 aprile 2017, n. 50 in corso di approvazione alla Camera) modifica la disciplina sulla dismissione del patrimonio immobiliare da reddito dell'Inps, prevedendo che essa possa avvenire, nel rispetto dei vincoli di legge applicabili, anche mediante conferimento di una parte del patrimonio immobiliare ai fondi costituiti dall'INVIMIT.

Pertanto a seguito della suddetta modifica alla lettera c) dell'articolo 8, comma 2 del decreto-legge 6 luglio 2012 n.95, l'Inps provvederà: "alla completa dismissione del proprio patrimonio immobiliare da reddito, nel rispetto dei vincoli di legge ad esso applicabili, ivi compresi quelli derivanti dal decreto-legge 25 settembre 2001, n.351, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 410, anche attraverso il conferimento di parte del patrimonio a fondi di investimento immobiliare costituiti dalla società di gestione del risparmio di cui all'articolo 33 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, con l'obbiettivo di perseguire una maggiore efficacia operativa ed una maggiore efficienza economica".

L'Istituto dovrà quindi immediatamente procedere al rispetto dell'obbligo normativo di fondo, che è quello di procedere alla dismissione del patrimonio immobiliare da reddito perseguendo lo scopo della vendita diretta ai locatari che attualmente occupano gli appartamenti presentando un piano di investimenti e disinvestimenti al fine di riattivare tutte le procedure già previste dalla legislazione attualmente vigente, in particolare dalla 410 del 2001.

Per i conduttori delle 11.000 unità residenziali con contratto scaduto, dopo tanti anni di blocco delle vendite, si inizia ad intravedere nuovamente la possibilità di esercizio del diritto di opzione dei loro appartamenti, tuttavia il danno economico derivante dal blocco delle vendite sembra che debba ricadere interamente su di loro.

Infatti, come dichiarato dal nuovo direttore generale dell'Inps in una recente audizione alla camera dei deputati, l'Istituto intenderebbe innanzitutto regolarizzare i contratti di locazione andando a verificare che ciò che era dovuto a titolo di canone di locazione, comprensivo degli aggiornamenti ISTAT e degli oneri accessori, sia stato regolarmente corrisposto dai conduttori.

Quindi, per mantenere il diritto di opzione, gli inquilini dovranno regolarizzare eventuali morosità con cifre parametrate a quella che era l'indennità che si pagava relativamente al canone di locazione precedente.

Inoltre, solo dopo che l'Inps avrà inviato le lettere di offerta in vendita con la stima dell'immobile il conduttore potrà tranquillamente esercitare il suo diritto di opzione e si procederà alla vendita diretta.

Ma qui sorge un altro problema: a che data verranno fatte le stime degli immobili? Saranno quelle a suo tempo fatte dall'Agenzia del Territorio o si procederà a nuove stime con conseguente ulteriore allungamento dei tempi di vendita e ulteriori incertezze per gli inquilini?

E' evidente che la nuova norma sblocca le vendite togliendo l'Inps dall'imbarazzo di aver interpretato in maniera non corretta le norme precedenti ma certamente non risolve tutti i problemi.

Nell'ambito della normativa sulle dismissioni, perdura da anni una grave ingiustizia: circa 92.000 unità immobiliari cartolarizzare sono state o saranno vendute agli inquilini ai prezzi di mercato del 2001 scontati del 30% e di un ulteriore sconto del 15% mentre la classificazione «di pregio» di alcune di esse (sulla base della loro ubicazione nei centri urbani a prescindere dalle caratteristiche costruttive e/o manutentive degli stessi), esclude ancora oggi poche centinaia di inquilini da tutte le suddette facilitazioni.

Tale discriminazione è illogica e inaccettabile perchè anche sul libero mercato è previsto uno sconto del 30% quando l'immobile è occupato.

L'Inps non ha mai fornito un dati ufficiali sul numero, l'ubicazione e il valore degli immobili di pregio anche se si tratta in realtà di poche centinaia di unità immobiliari abitate per la maggior parte anziani pensionati, che essendo stati discriminati rispetto alle centinaia di migliaia di altri inquilini (che godono di tutti gli sconti), sono stati costretti ad un interminabile contenzioso giudiziario.

Forse volutamente sono stati utilizzati come capri espiatori per coprire la svendita che è stata fatta di tutto il patrimonio immobiliare degli enti.

A questo punto non si può non considerare che molti inquilini, in età avanzata, dopo tutti questi anni non avranno la possibilità di acquistare la loro prima abitazione, a meno che non venga sanata questa ingiustizia con una soluzione che riconosca anche a loro almeno la possibilità di acquistare ai valori correnti di mercato del mese di ottobre 2001, epoca individuata dal legislatore nel disporre le cessioni e in cui tutti gli inquilini hanno manifestato la volontà di acquistare gli immobili con raccomandata con ricevuta di ritorno.

Secondo gli ultimi dati pubblicati dall'Inps il patrimonio immobiliare dell'ente è composto da circa 30.000 unità immobiliari suddivise fra unità residue delle operazioni di cartolarizzazione (25.000 unità) e unità immobiliari non cartolarizzate (5.000 unità) per un valore complessivo di circa 2,5 miliardi di euro.

Di queste, solo poche centinaia sono quelle definite "di pregio" anche se in realtà non vengono manutenute da anni e spesso sono costruzioni di edilizia residenziale pubblica anni 50 che nulla hanno a che fare con costruzioni di pregio.

Adesso, si ha la concreta possibilità non solo di far ripartire le vendite ma anche di riparare all'ingiustizia che vede esclusa la minoranza di inquilini "cosiddetti di pregio" dagli sconti e benefici di cui godono tutti gli altri.

Di tutto il contenzioso in atto, solo 170 controversie, sono inerenti la qualifica di pregio di unità residenziali ex cartolarizzate e regolarmente locate.

Dopo anni di contenzioso l’applicazione del criterio del valore di mercato del mese di ottobre 2001, ai sensi dell’art. 1, comma 1 della legge 104 del 2004 sembra trovare riconoscimento da parte della Ecc.ma Suprema Corte di Cassazione.

Sempre purchè, come previsto da tale norma, da parte dei conduttori sia stata manifestata con le modalità prescritte la volontà di acquisto entro la data del 31 ottobre 2001; con la conseguente applicazione dei coefficienti aggregati di abbattimento previsti dal comma 2 della suddetta norma: e questo a prescindere dalla qualifica di pregio o meno dell’immobile.

Questo perchè “il DL 23.2.2004 n. 41, conv. in legge 23.4.2004 n. 104, all'art. 1, commi l e 2 ha implicitamente abrogato il secondo periodo dell'art. 3, comma 20, DL n. 351/2001 conv. in legge n. 410/2001, e disposto che, con riferimento alle "manifestazioni di volontà di acquisto" già formulate dai conduttori fino alla data del 31 ottobre 2001, il prezzo di vendita doveva -comunque- essere determinato dall'ente proprietario, al momento della comunicazione della "offerta in opzione", applicando i criteri del comma 7, dell'art. 3, del DL n. 351 del 2001, ma assumendo a riferimento il "valore di mercato del mese di ottobre 2001", ed applicando "coefficienti aggregati di abbattimento calcolati dalla Agenzia del territorio sulla base di eventuali aumenti di valore degli immobili tra la data della suddetta offerta in opzione ed i valori medi di mercato del mese di ottobre 2001" (Cass. n. 19982/2016, Cass. n. 19211/2016, Cass. n. 21596/2013).

Pertanto qualora in futuro l'Inps non ritenesse di trasferire gli immobili sulla base dei valori correnti di mercato del 2001 escludendo gli immobili di pregio anche dall'applicazione di qui valori, gli inquilini potrebbero sollevare la questione di legittimità di una tale interpretazione perchè confliggerebbe con l’art 3, 42 e 47 della Carta Costituzionale.

Si potrebbe obbiettare che non esiste violazione dell’art. 3 per la ‘oggettiva’ diversità degli immobili di pregio da tutti gli altri, ma questo può valere solo per l'esclusione degli stessi dall'applicazione degli sconti non certo per l'uguaglianza del periodo temporale a cui il valore di mercato debba fare riferimento.

Viceversa da un lato andrà considerato come una violazione del diritto all’accesso (art 47) della casa di abitazione permarrebbe senz’altro e, dall’altro - per tornare all’art 3 - va valutata la irragionevole disparità derivante da una lettura delle norme che non si limiti ad escludere solo dagli sconti, ma anche dalla possibilità di acquistare gli immobili a valori correnti di mercato dell'epoca in cui sono stati cartolarizzati ed in cui tutti gli inquilini hanno ribadito la loro volontà di acquisto con le medesime modalità (raccomandata con ricevuta di ritorno inviata entro il 31 ottobre 2001).

E' necessario allora trovare una soluzione alla problematica della casa (diritto primario e di valenza costituzionale) degli inquilini dei "cosiddetti immobili di pregio".

Numerosi sono stati gli atti presentati nelle passate legislature, al fine di porre una soluzione al problema, per citarne alcuni: l’AC 5478 del 7.12.2004 e l’AC 2063 del 13.12.2006, nonché AS 1019 del 16.9.2006 e AS 1328 del 15.2.2007, oppure con soluzioni transattive del contenzioso, come suggeriva l’O.d.g. del Governo n. 9/1746 – bis/48 approvato in Parlamento con la Legge Finanziaria 2007, oltreché molteplici atti di sindacato ispettivo.

Si tratta di un problema di grande impatto sociale che necessità di una soluzione sostanziale, che risponde ad un bisogno abitativo diffuso nel nostro Paese, con la conseguenza di garantire la soluzione del contenzioso instaurato presso i tribunali civili, i Tribunali amministrativi regionali e il Consiglio di Stato da cittadini locatari di immobili residenziali classificati di pregio.

Sarebbe pertanto necessario intervenire con una norma idonea a definire la massima parte delle vertenze in atto, ponendo fine ad annosi contenziosi nella prospettiva dell’immediato bilanciamento d’interessi tra l’aspirazione dei conduttori ad acquistare finalmente la casa ed il conseguimento del risultato economico per la finanza pubblica.

1° soluzione. Mira ad eliminare alla radice la descritta disciplina legislativa riferita ai cosiddetti immobili di pregio, la cui applicazione è stata causa di disparità ed iniquità di carattere sociale ed economico uniformando le condizioni di acquisto tra tutti gli inquilini:

1. All’articolo 3 del decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 novembre 2001, n. 410, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 8, le parole: «escluse quelle di pregio ai sensi del comma 13,» sono soppresse;

        b) il comma 13 è abrogato;
        c) al comma 14, le parole: «non di pregio ai sensi del comma 13» sono soppresse;
        d) al comma 20, le parole: «escluse quelle considerate di pregio ai sensi del comma 13,» sono soppresse.

Qualora, invece, non si voglia riparare all'ingiusta discriminazione, le ulteriori soluzioni di seguito elencate, potrebbero comunque essere utilizzate come spunto per sanare un problema di grande impatto sociale, permettendo agli inquilini di acquistare a condizioni ragionevoli l’immobile in cui vivono da decenni e all'Inps di incassare somme considerevoli da destinare al ripiano, seppur parziale, dei suoi disavanzi di bilancio.

2° soluzione. Sarebbe in grado di evitare discrezionalità da parte dell'Inps per la determinazione del prezzo di vendita degli immobili ai valori di mercato del mese di ottobre 2001, purchè i conduttori (compresi quelli di pregio) abbiano manifestato la volontà di acquisto dei rispettivi appartamenti entro la stessa data:

1. All'art. 1, del decreto legge 23 febbraio 2004, n. 41, convertito, con modificazioni, nella legge 23 aprile 2004, n. 104, e successive modificazioni, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 1, le parole «nelle ipotesi e » sono soppresse;

b) al comma 2, tutte le parole in esso contenute sono sostituite con le seguenti «Ai fini dell'applicazione del comma 1, il prezzo di vendita è fissato applicando, al prezzo a suo tempo determinato ai sensi del comma 7 dell'articolo 3 del citato decreto-legge n. 351 del 2001, i coefficienti aggregati di abbattimento contenuti nell’ultima tabella pubblicata sulla G.U. n. 181 del 05 agosto 2006 »;

c) il comma 3, è soppresso.

3° soluzione. Ha l’obiettivo di dare attuazione all’art. 43 bis approvato come “misura urgente” con la Legge 14/2009, rimasta inapplicata:

1. Gli immobili in relazione ai quali, alla data del 31 dicembre 2017, penda un giudizio civile o amministrativo nei confronti dell'Inps e/o dell'Inail sono ceduti ai conduttori, entro il 31 dicembre 2017, solo dopo che il contenzioso sia definito con transazioni o bonari componimenti che abbiano ad oggetto la stipula di contratti di compravendita che prevedano un corrispettivo pari al valore di mercato dell'immobile, determinato a suo tempo dall'Agenzia del territorio, ridotto del trenta per cento; la transazione o il bonario componimento può avere ad oggetto anche il rischio implicito del giudizio, lo stato ed il presumibile costo di esso, nonchè la possibilità di effettiva riscossione del credito ai sensi di quanto disposto dall'ultimo periodo del comma 12 dell'articolo 43-bis del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2009, n. 14».